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La réforme du régime européen des retraites. Où en sommes-nous?

À en juger par la rareté des publications émanant de journalistes, d’acteurs politiques ou d’autres parties prenantes, on pourrait en conclure qu’il existe peu ou pas d’avancées sur ce projet. Pour rappel, la Commission européenne a adopté un projet législatif en date du 27 mars 2014 visant à réviser la directive IORP (2003/41/EC) (NdlR: IORP pour Institutions for Occupational Retirement Provision), en vue d’établir de nouvelles règles en matière d’institutions de retraite professionnelle (IRP).

Pourquoi une telle décision ? Une étude récente des Nations Unies a montré qu’en 2050, plus de la moitié des Européens seront à la retraite. Comment donc avec de tels chiffres pouvons-nous assurer une pérennité du paiement de nos retraites en Europe ?

Les systèmes de retraite en Europe sont à la fois très complexes et variés et restent le fruit de l’histoire du dialogue social au sein de chaque pays. Ils reposent sur trois piliers: les régimes publics de retraites liés aux revenus, les régimes privés de type professionnel, et les plans de retraite de type individuel. Le premier pilier est appelé à rester majoritaire dans le dispositif des retraites, même si la Commission européenne observe que des réformes explorant d’autres voies ont été mises en place dans la plupart des États membres de l’Union européenne.

En adoptant son projet législatif, la Commission européenne a voulu établir de nouvelles règles en matière d’institutions de retraite professionnelle à travers quatre objectifs principaux susceptibles d’évoluer au fil du processus législatif.

Ces objectifs sont développés ici:

i. Supprimer les obstacles prudentiels auxquels se heurtent encore les institutions de retraite professionnelle transfrontalières.

Cet objectif de la directive est reflété par l’article 20 de la proposition de directive IORP II, relatif aux règles de placement, qui a été modifié de manière à proposer à ce que l’État d’une entreprise cotisante ne puisse plus imposer des règles de placement supplémentaires aux fonds de pension exerçant des activités transfrontalières. De plus, le projet de nouvelle directive vise à faciliter le transfert de régimes de retraite vers des fonds de pension établis dans d’autres États membres, sous réserve de l’accord préalable des affiliés et des bénéficiaires concernés.

La proposition prévoit également que les États membres ne puissent pas restreindre la liberté des institutions d’investir dans des instruments à long terme qui ne soient pas négociés sur des marchés réglementés. Enfin, le projet impose la désignation d’une banque dépositaire qui peut-être établie dans un autre État membre que celui de l’institution de retraite.

iii. Fournir des informations claires et utiles aux affiliés et aux bénéficiaires

Le projet de directive met également en place un «relevé des droits à retraite» («Pension Benefit Statement») (article 40). De plus, le fonds de pension devra aussi veiller à informer les affiliés potentiels de toutes les caractéristiques du régime de retraite et des options d’investissement. Des informations supplémentaires sont amenées à être fournies en plus du relevé des droits à retraite, sur demande ou au moins deux ans avant le départ à la retraite, pour assister la liquidation des prestations. Les bénéficiaires sont amenés à recevoir des informations relatives aux prestations leur revenant et aux options de versement correspondantes. La directive impose encore certaines documentations spécifiques à fournir à la demande des affiliés et des bénéficiaires, dans la continuité de l’objectif affiché relatif au renforcement de l’information en la matière.

ii. Assurer une bonne gouvernance et une bonne gestion des risques.

Le projet de directive introduit des exigences supplémentaires en matière de gouvernance pour les fonds de pension. L’article 21 dispose que l’organe d’administration, de gestion ou de contrôle de l’institution de retraite professionnelle sera responsable en dernier ressort du respect par ce dernier des dispositions légales le concernant. L’article 22 prévoit quant à lui que les fonds de pension seront également tenus de mettre en place un système de gouvernance efficace, tout en étant proportionne a la nature, a l’échelle et a la complexité des activités du fonds de pension et qui garantisse une gestion saine et prudente de leurs activités.

L’article 23 prévoit que les fonds de pension veillent a ce que toutes les personnes qui y exercent des fonctions clés possèdent des qualifications, connaissances et expériences professionnelles propres a permettre une gestion saine et prudente de l’institution et répondent a des critères d’honorabilité.

Les fonds de pensions devront aussi mettre en place un système de gestion des risques (article 26) comportant une fonction d’audit interne (article 27) et une fonction actuarielle efficace, notamment pour coordonner et superviser le calcul des provisions techniques (article 28).

iv. Garantir la surveillance prudentielle des institutions de retraite professionnelle.

Sur ce quatrième objectif, l’article 59 fait de la protection des affiliés et des bénéficiaires le principal objectif de la surveillance prudentielle. L’article 60 définit les domaines qui doivent être considérés comme relevant de la surveillance prudentielle dans le cadre de la présente directive. En outre, l’article 61 établit le principe selon lequel la surveillance des institutions de retraite professionnelle doit être prospective et fondée sur les risques, intervenir en temps opportun et être proportionnée.

Quelles sont les interrogations soulevées à ce jour sur le projet final ?

La Commission ECON (Commission des affaires économiques et monétaires), le CESE (Comité économique et social européen) mais aussi des parties prenantes très influentes en la matière telles que la Confédération européenne des Syndicats (CES) ou encore des associations anglosaxonnes de fonds de pension (PensionsEurope par exemple) ont partagé leurs avis et réserves au fur et à mesure de l’état d’avancé du projet. Conscients de la nécessité de développer des formes d’épargne-retraite complémentaires en raison notamment de la diminution prévue des prestations des systèmes publics de retraite, ces derniers accueillent d’une manière globalement positive les modifications proposées à la directive IORP et les objectifs visés en matière de transparence, de gouvernance et plus généralement en ce qui concerne la volonté marquée par la Commission européenne de fournir des retraites plus sûres au niveau européen. Néanmoins, certaines réserves (listées à titre d’exemple et de manière non-exhaustive ci-après) ont été collectivement partagées et devraient par conséquent être suivies avec attention au fil de l’évolution des négociations.

Le fait que les IRP investissent dans des actifs qui sont négociés sur des marchés non réglementés

Si cette approche est justifiée par la diversification des risques d’investissement et la réalisation d’objectifs de rendement conformes aux objectifs de placement à long terme, certains commentateurs ont insisté sur la nécessité de se montrer prudent à cet égard, en raison des risques que ces investissements font courir aux personnes affiliées à ces régimes.

Une interrogation sur le rôle des partenaires sociaux dans les dispositions relatives aux mesures de gouvernance d’IORP II

De nombreuses voix s’opposent conjointement à la mise en place de règles visant à exclure les employés bénévoles ou autres représentants des partenaires sociaux mandatés pour siéger au conseil d’administration. Parallèlement, une insistance subsiste sur le fait que la proposition de directive doit tenir compte du rôle essentiel des partenaires sociaux pour l’élaboration et la gestion des régimes de retraite, ainsi que du rôle important de la législation nationale en matière de sécurité sociale et du droit du travail, pour la définition des principes régissant leur fonctionnement.

Une crainte plus globale d’aboutir à un projet de directive établissant ‘un modèle unique pour tous’ (‘one size fits all’) inefficace ?

Le rapporteur ECON Brian Hayes a insisté fortement sur le fait que la poursuite des objectifs fixés par la Commission ne peut se faire en utilisant la méthode «d’un modèle unique pour tous». Ce point de réserve est justifié selon ce dernier étant donné les nombreuses différences fondamentales existant aussi bien entre les systèmes de retraite des États membres de l’UE qu’entre les différents régimes de retraite professionnelle, facteur qui exerce une incidence déterminante sur le statut, les droits et les attentes variables des affiliés et des bénéficiaires de ces régimes. De même le CESE a souligné le fait qu’une «convergence poussée» des régimes de retraite professionnelle peut s’avérer coûteuse et conduire dans les faits non pas à la poursuite de leur développement, mais à leur disparition progressive.

Que pouvons-nous dire de l’initiative d’EIOPA: «Stress Test» & «Quantitative Assessment» en marge de ce projet ?

En novembre 2014 EIOPA, l’autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles avait décidé de mettre en place des Stress Tests pour les assureurs européens. Ces tests visaient également les fonds de pension en Europe. Les premiers tests dévoilés en novembre 2014, ont sans surprise révélé qu’avec des taux d’intérêts très bas conjugués à la situation actuelle du marché obligataire notamment, les assureurs ne pourraient pas remplir les critères de solvabilité 2 en matière de capital cible.

En parallèle, EIOPA a publié les réponses à sa consultation lancée en 2014 portant sur la solvabilité des organismes de retraite dans lequel EIOPA met en évidence un outil HBS (Holistic Balance Sheet) pour mesurer la solvabilité des IRP et imposer un type de financement ou de capital nécessaire en matière de solvabilité. L’industrie des fonds de pension a rejeté cette méthode, stipulant que la Commission européenne avait souhaité retirer les aspects de critères de solvabilité dans sa revue de la directive IORP et en soulignant le fait qu’imposer aux fonds de pension le recours à cet instrument serait une perte de temps et particulièrement coûteuse pour les IRP. A cet égard, rappelons que d’origine anglo-saxonne, le fonds de pension, traduction française de «pension funds» est un fonds d’investissement dédié aux retraites par capitalisation.

En revanche, le but du Stress Test, lancé le 11 mai 2015 par EIOPA, vise à évaluer la résilience des régimes à prestations définies (et également des régimes dits «hybrides», qui permettent de cumuler des régimes à prestations définies avec des régimes à cotisations définies), en confrontant ces derniers à des scénarios projetant une évolution négative des marchés, combinée aussi avec un allongement de l’espérance de vie de la population européenne. Cette évaluation devrait permettre d’identifier les failles susceptibles d’exister dans ces types de régimes.

Le Stress Test d’EIOPA a été élaboré pour analyser les pays européens où le secteur des institutions de retraite professionnelle (IRP) dépasse les 500 millions d’euros d’actifs (17 pays concernés); ceci étant le cas en: Autriche, Belgique, Chypre, Allemagne, Danemark, Espagne, Finlande, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Norvège, Portugal, Suède, Slovénie, Slovaquie et au Royaume-Uni. Ce test de résistance a été effectué en coordination étroite avec les autorités de surveillance nationale (national supervisory authorities (NSAs)) de chaque pays.

En parallèle de ce test de résistance, EIOPA a poursuivi entre mai et août 2015 une analyse quantitative (Quantitative Assessment (QA)) sur ses travaux relatifs à la solvabilité dans le domaine des IRP. Les dates clés prévues dans le programme de travail d’EIOPA sont présentées comme suit:

- août-septembre 2015: Centralisation de l’ensemble des résultats et données collectées par EIOPA (Stress Test et QA);

- décembre 2015: Divulgation par EIOPA des résultats du Stress Test;

- mars 2016: Avis d EIOPA pour la Commission européenne relatif aux règles UE en matière de solvabilité pour les IRP

Si on examine la partie relative aux fonds de pension dans le projet de directive, on constate que le marché luxembourgeois est déjà bien armé dans ce domaine grâce à un choix de structures qui conviennent notamment aux besoins des entreprises multinationales et des travailleurs expatriés. Luxembourg offre deux structures juridiques (la SEPCAVet l’ASSEP) qui sont soumises au contrôle de la Commission de Surveillance du Secteur Financier (CSSF) et le fonds CAA, un fonds de pension qui lui est soumis au contrôle prudentiel du Commissariat aux Assurances. La SEPCAV (société d’épargne-pension à capital variable) est une structure sociétaire où les bénéficiaires sont des actionnaires de la société. Au moment de la retraite d’un affilié, il y aura redistribution sous forme de capital du produit des cotisations investies. L’ASSEP (association d’épargne-pension) est une structure associative dont le but est de garantir le paiement de retraites définies par un règlement de pension. Celle-ci s’engage à payer des rentes ou des capitaux à des affiliés qui sont des créanciers à l’égard du fonds.

La législation pour les fonds de pension, qui existe au Luxembourg depuis 1999 et a été mise à jour en 2003, implique que tout fonds de pension doit avoir un dépositaire pour la garde de ses actifs mais aussi un gestionnaire d’actif et de passif. Luxembourg compte aujourd’hui 15 fonds de pension qui sont des entités dotées d’une personnalité juridique et destinées à couvrir des prestations afférentes à la retraite ainsi que des prestations complémentaires en cas de décès et d’invalidité. Luxembourg, en tant que leader européen en matière de domiciliation et d’administration de fonds d’investissement avec plus de 3.000 milliards d’euros d’actifs sous gestion, saura sans nul doute saisir toutes les opportunités de ce nouveau projet de directive pour offrir les services appropriés et établir une passerelle avec les fonds de pension. Quoi qu’il en soit il est encore difficile à l’heure actuelle de savoir exactement et/ou d’anticiper la position officielle et finale des pays européens vis à- vis de ce projet de directive IORP II de même que de deviner le résultat final du processus législatif. Mais nous pouvons affirmer sans craintes qu’il est toujours prévu de transposer cette directive IORP II pour le 31 décembre 2016.